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国际动态

金融科技监管的国际经验借鉴与启示

作者:中国支付清算协会发布时间:2018-02-22

目前,金融科技在全球呈现迅猛发展的趋势。据零壹财经相关统计数据显示,2017年全球金融科技领域发生融资事件649笔,同比增加8%;涉及资金总额约1397亿元,同比增加19%。金融科技为现代金融勾画出美好的蓝图,在消除信息不对称、提升交易效率、降低交易成本等方面起着重要作用。但同时金融科技也一定程度上强化了金融跨领域风险和交叉传染,并对现有的金融监管与法律制度带来一定冲击。

一、世界主要经济体金融科技监管现状

(一)英国:鼓励发展,政策优惠

英国政府对金融科技及其监管创新持肯定与积极态度,希望以金融科技发展为机遇,继续保持英国在世界金融领域的领先地位,因此在投资环境营建、教育资源整合、税收监管系统的完善等方面不遗余力,以便在激烈的国际竞争中取得优势地位。英国相关机构曾宣布英国将于2020年前实现三个目标:一是打造全球金融科技投资最友善的环境;二是成为全球金融科技中心并诞生至少25家领先的金融科技公司;三是新创造10万个金融科技工作岗位。

21世纪的第二个十年,为应对国际金融危机的冲击,及时应对系统性风险的挑战与金融科技的发展,英国对本国金融监管体制进行了重大的变革。2013年,英国金融服务管理局(FSA)的监管职责被金融行为监管局 (FCA) 和审慎监管局 (PRA) 所取代,其中,FCA主要负责相关行为监管;与之对应,在微观审慎方面,相关监管活动由PRA具体负责;在宏观审慎领域,设立金融政策委员会(Financial Policy Commission)由英格兰银行(中央银行)集中统一领导,以保证监管的有效性与连贯性。

在金融科技监管原则方面,英国政府一方面坚持积极推动,以最大限度地鼓励创新为目的;另一方面,将保障金融消费者权益作为金融科技监管的另一重要内容,保持适度监管,最终实现金融监管与创新的平衡,达到鼓励相关金融科技企业发展与保护金融消费者合法权益的统一,其特色可以概括为:

一是行业自律优先。英国遵循其传统的金融业发展模式,相关公权力给予行业有限的发展空间,待相关行业形成相对成熟的自律准则后,政府机构再出台统一监管政策,这种模式增强了行业发展积极性与整体竞争力,促进了该行业的持续稳健发展。以P2P网络借贷为例,英国P2P网贷协会(即P2PFA)出台相关运营原则(operating principles)与监管规范(P2PFA Rules)作为行业自律准则,该准则得到市场的检验。在此基础之上,FCA依据消费信贷法颁布《关于众筹及类似行为的监管方法》与《关于互联网众筹及通过其他媒介发行不易变现证券的监管方法》,将其上升为行政法律规定,对P2P行业进行专业与权威的监管。

二是建设“创新中心”、“监管沙盒”以及“加速器”,这三者的目的可以统一为鼓励金融科技创新。英国是国际上最早推出“监管沙盒”的国家。2016年,英国FCA当局宣布正式启动该计划,即允许在可控的测试环境中对金融科技的新产品或新服务进行真实或虚拟测试。该模式在限定的范围内,简化市场准入标准和流程,豁免部分法规的适用,在确保消费者权益的前提下,允许新业务的快速落地运营,并可根据其在沙盒内的测试情况准予推广。该制度为相关企业创造了一个接近真实的市场环境,激发了企业的创新活力,并且在不损害金融消费者利益的前提下,为企业、科研机构、政府机关在金融科技领域的合作搭建了一个有效沟通的平台,该模式自开始实行就受到了国际社会的持续关注,并被引进到世界其他国家地区。

三是加强技术驱动型监管(RegTech,即监管科技)。英国政府深深意识到,以技术手段降低合规成本,是英国增强相关领域竞争力的关键。为此,FCA20164月发布《2017-2018年商业计划》(Business Plan 2017/18),明确指出“要充分认识到RegTech在生成金融监管报告、降低交易成本、实现普惠金融、增强金融领域反欺诈反洗钱能力等领域所扮演的重要作用”。2017年,英国财政部发布的《监管创新计划》(Regulatory Innovation Plan)中指出,“相关监管技术的提升对于监管部门减轻监管压力,以及金融机构减少合规成本方面具有重要意义”。而英国政府大力推行的监管沙盒即是推进监管技术发展的试验场。

英国在建立健全金融科技发展与自律监管原则方面经验丰富,此外在实践领域,区块链技术、生物识别技术也都有一定的程度的运用。英国政府对于区块链明确表态要应用到金融、能源和房地产登记等领域;而在语音识别与人脸识别等新技术方面,英国也将其用以实现数字银行和网上银行的用户身份识别服务,例如,数字银行Atom已经可以通过脸部和语音生物识别技术来解决用户识别问题。

(二)美国:发展迅猛应用广泛,强调功能监管

美国金融科技发展主要涉及人工智能、电子识别、机器人顾问和智能交易监控等方面,并且美国金融科技创新主要集中在初创企业。20169月,根据Visual Capitalist的调查报告显示,在全球现有27家估值不低于10亿美元的金融科技私营初创企业中,美国有14家企业上榜。而在服务对象上,美国金融科技主要面向有个性化需求的个人以及初创的互联网公司。在热点上也多集中在财富管理,保险科技以及人工智能领域。

美国金融科技的高速发展与美国政府大力支持金融科技发展并积极出台相关监管措施有关。2017年美国国家经济委员会发布了《金融科技监管框架》白皮书,该白皮书全面系统地阐述了美国金融政策的原则与监管框架,确立了以下基本原则:1.广泛思考金融生态系统;2.将金融消费者放在首位;3.促进金融包容性和金融健康;4.认识与克服潜在技术偏见;5.透明度最大化;6.努力实现互操作性和协调技术标准;7.保护网络安全、数据安全以及隐私;8.提升金融基础设施效率与效能;9.维护金融稳定;10.加强跨部门协调。该白皮书从政策上确认并特别强调了隐私保护、网络安全、金融稳定性等问题,对美国金融科技的发展产生了深远的影响。

美国对金融科技的监管主要是功能监管与限制性监管,即不论金融科技的具体表现形式,凡是金融科技所涉及的金融业务,一并按其功能纳入现有金融监管体系。数字货币方面,美国国税局拥有对数字货币进行征税的权力。此外美国相对完善的政策法律体系可以有效地对金融科技进行实时动态监管,以适应金融科技不断发展的业态特征。

(三)日本:承认数字货币合法地位,推出“虚拟货币”

金融科技在日本的发展也非常迅猛。得益于日本积淀深厚的科技实力,近年来日本涌现出了一批技术水平较高的金融科技企业,例如乐天智能支付、智能财富管理企业Money Forward和智能投顾企业THEO等。

日本政府高度重视金融科技的发展,在德国之后也承认了数字货币的合法地位,将其作为法定的电子财产加以保护,出台法律保护持有比特币的消费者相关权益。

金融厅作为日本金融监管的核心部门,每年制定《金融行政方针》对金融产业的发展做出宏观性的规划。20163月向国会提出了包括《分期销售法》《金融商品交易法》《贷款业法》《银行法》和《资金结算法》在内的一系列法律修正案,并于同年525日正式通过,于2017年春季实施。这次修法主要对《银行法》和《资金结算法》进行了较大幅度的修改,内容上主要以FinTech相关的规则为修法重点,核心是如何让金融机构尽快进行技术化。此外日本首先推出了虚拟货币,日语中也称为“假想货币”,类似于基于区块链技术的数字货币。通过对发行虚拟货币的商业银行授权,进行准入限制,控制发行总量,为之后日本央行发布法定数字货币做必要准备。

日本不仅具有相对完善的法律法规,同时在机构设置与运行上也十分系统,日本政府设立了国民金融公库、中小企业厅()、中小企业金融公库、日本开放银行等配套政策性金融机构,这些政府金融机构与日本民间金融科技资本一起,共同构成了日本金融科技发展的大环境。

此外,日本具有相对宽松的投资环境,多层次的资本市场,较为完善的担保体系,这些都为日本金融科技的发展奠定了良好的基础。

(四)欧盟:区块链发展超前,为金融科技松绑

欧盟尤其是德国、爱尔兰等国家十分重视金融科技与监管科技。德国的区块链落地应用走在了世界前沿,比如德国在世界范围内首先承认了比特币的合法地位,之后The DAO、智能合约等区块链应用相继落地。此外欧盟在服务于金融的软件方面创新不断,有为基金服务的技术软件、记录贸易数据的追踪软件和提供合规解决方案的软件等。比如,德国Alyne集团在欧盟范围内提供监管科技服务,爱尔兰的Trustev公司主打防止在线欺诈等。

欧盟在维护金融消费者数据安全方面有着严格的规定,过去过度的个人信息保护也一定程度限制了金融科技在欧盟的发展,所以欧盟通过最新的判例放松了对个人信息保护力度,以促进金融科技的发展。2015年欧盟委员会宣布启动单一资本市场机制“资本市场联盟”,旨在破除商业融资瓶颈,促进欧盟整体经济增长;2016112日起生效的《支付服务法令II》(PSD II)赋予后来的金融从业机构获得的银行账户接入权限,帮助其进入一个更加规范、标准的金融体系;2018525日起生效的《通用数据保护条例》将适用于所有涉及在线或线下存储个人资料信息的行为,为金融科技的发展提供了有益的政策支持与监管框架构建。

(五)澳大利亚:区块链引入股票交易

澳大利亚的金融科技行业正在快速发展,在金融科技领域所起的作用日益凸显。毕马威相关报告指出,全球前 100 的金融科技公司澳洲有9家。其中,prospa,TyroSocietyOne 进入了前50强。除此之外,澳洲在区块链技术研发与应用上表现突出。澳大利亚股票交易所(ASX)于20161月份宣布未来将采用私有区块链技术取代当前使用的CHESS清算系统。澳交所ASX选择使用比特币背后的区块链技术,作为其清算和结算系统的替代品,降低清算和结算交易的成本和复杂性,并节省时间。一旦成功上线,将会是全球范围内首个将区块链与股票交易结合的范式。

澳大利亚证券和投资委员会(ASIC)是澳大利亚的金融混业监管机构,负责监管市场行为,保护消费者利益。该委员会于20166月发布了《进一步促进金融服务创新的相关措施(征求意见稿)》,拟从两个方面促进金融科技创新:一是推行“监管沙盒”政策;二是帮助创新型金融科技企业达到高管任职资格的监管要求。

(六)新加坡:引入“监管沙盒”,加强国际合作

新加坡作为国际重要的金融中心与先进的发达国家,政府在金融科技发展方面不遗余力。良好的发展环境也为金融科技的发展培植了土壤。据京东金融相关报告指出,截至2016年,已经有超过300家金融科技公司落户新加坡,包括全球最大的金融科技中心LATTICE80

在监管方面,新加坡借鉴英国模式,积极引入“监管沙盒”,同时注重加强国际合作,日本最大银行三菱东京日联银行与日本大型企业集团日立集团选择区块链技术作为核心基础设施,依托新加坡央行——新加坡金管局(MAS)搭建的金融科技监管沙盒来测试支票的数字化。

20158月,新加坡设立金融科技和创新团队(FTIG),建立起支付与技术方案、技术基础建设和技术创新实验三个办公室。投入2.25亿新元推动《金融领域科技和创新计划》,鼓励全球金融业在新加坡建立创新和研发中心。20165月,设立金融科技署专门对金融科技业务进行管理,并为创新企业提供一站式服务。201738日,新加坡金融管理局(MAS)和阿布扎比全球市场(ADGM)宣布达成战略合作。20173月,新加坡第二大银行华侨银行(OCBC)宣布推出智能投顾试运行计划。

二、促进我国金融科技健康发展的相关启示与建议

金融科技并没有改变传统金融的功能和本质,金融科技监管也没有改变防范风险的金融监管内核。但在科技驱动下,金融科技风险发生的方式、影响的广度、传播的速度等都与传统金融风险有着极大的不同。这客观上要求金融监管体系也要进行改革,转变监管理念,防止监管空窗期导致的恶性金融犯罪趁虚而入,异化金融科技。结合当前世界主要经济体在金融科技监管方面的实践举措和有益经验,建议从以下几方面加强我国金融科技监管:

(一)加强穿透式监管和技术驱动型监管

首先,应加强对金融科技的穿透式监管,加强对金融科技业态的本质认识。穿透式监管是指在监管的过程中打破“身份”的标签,从业务的本质入手,将资金来源、中间环节和资金最终流向穿透联结起来,按照“实质重于形式”的原则辨别业务本质,根据业务功能和法律属性明确监管规则,使金融监管和风险排查跟上金融创新的步伐,同时避免因监管规则的不统一导致监管套利。 金融科技的发展模糊了传统金融下直接金融和间接金融的区分,在技术的推动作用下,金融业态呈现出多元化、混业化、场景化、生态化的趋势。基于分业监管格局下的“准入监管”的传统金融监管思路,已不能完全适应新技术驱动下金融的监管需要。穿透式监管可以揭开各种金融犯罪的伪装,明确业务本质,从而确定监管规则,及时保护金融消费者的合法利益。此外可以加强监管的主动性和针对性,提高监管的时效性,及时规制、引导金融业态,防止出现劣币驱逐良币的异化。

其次,应加强技术驱动型监管(即监管科技),挤压监管空窗期,完善动态监管。在大数据、人工智能、云计算、区块链等前沿金融科技的引领下,金融呈现出新的趋势:科技创新引发金融革命,其本身带有浓重的“技术驱动”色彩。信息技术降低了信息供给的成本,提高金融科技的透明度,降低信息不对称带来的风险。针对金融科技的监管也要善用现代信息技术,利用技术实现对于监管数据的触达、辨别和获取。因此,革新金融监管理念,以技术驱动型监管代替传统金融监管思路,监管不仅应关注金融机构的技术基础设施,设立相应的技术指标对企业进行指引;同时在进行行为监管时,也应及时采纳行业内最先进的技术进行监管,以此降低监管成本,提高监管效率。

(二)完善数据收集和数据评估能力

金融的核心在于风险控制与信用评估,而风险控制应建立在对数据的准确收集和评估能力上,这一点已经成为共识。以数据监管为核心的技术治理方案,强调依托于大数据、云计算等成熟技术,通过提高信息计算和识别能力、完善信用机制和风险评估机制等,降低信息不对称程度以及由此引发的高成本。因此,监管机构如何保证数据搜集的时效性与评估的准确性是决定监管决策有效性的关键因素。因此,以数据为本、推进以数据监管为核心的技术治理方案,应是推进新时代下金融监管的核心路径。

技术治理要求监管机构重点关注金融机构的持续运营能力和风险控制能力,并以大数据和云计算等技术实现对风险及金融机构运营能力的精准评估。目前,监管层的监管思路已逐步从“准入监管”向“行为监管”转变,更加关注金融机构的信息披露、合规运行、风险控制等,这是我国金融监管的一大进步。在此基础上,监管机构的监管重点可逐步转移到日常交易的监管中,如在支付清算行业中,加大对大额交易的关注,对超出正常交易水平的异常交易进行观察;通过数据分析特定交易人的信用能力以限制其交易水平等。通过加强对交易人的行为监管,促进支付风险监管的完善。

(三)制定相关技术基础设施标准指引

监管机构在逐步试点、验证技术可靠性的基础上,建议逐步制定相关技术基础设施标准指引、风险预警、风险评估和风险规制措施,制定数据收集、数据使用、数据评估的方案,制定紧急情况下的预案措施等,完善相关监管,同时对新技术的应用留有余地。监管应重点关注金融机构的技术基础设施监管,对金融机构的基础性和关键性信息系统定级备案和等级测试,要求金融机构建立防火墙、入侵检测、数据加密以及灾难恢复等网络安全设施和管理制度,完善技术风险规制制度,采取完善技术手段和管理制度保障信息系统安全稳健运行,并进行定期检查监督。同时,应关注金融机构其他技术相关风险,如数据信息真实性验证风险、第三方签名风险、电子认证风险、数据使用风险;鼓励行业自律组织建立和完善行业内信息数据和技术共享机制,建立技术监督管理机制,推动行业技术及其管理制度的创新。最后,由于监管机构和金融机构收集的信息涉及到具体个人的隐私和金融机构的商业秘密,建立严格规范的数据使用机制、加密机制和脱敏机制就显得尤为重要。在个人信用日益凸显的今天,实现监管需求和个人权利保护之间的平衡需要高超的智慧。因此,建立完善的数据信息使用和隐私保护机制,是金融机构和监管机构的重要挑战。

(四)加强金融消费者权益保护

我国的金融消费者不仅在与金融机构的交易中处于弱势地位,特别是在信息获取和应用方面,金融机构容易利用金融消费者的自身局限性做出偏离理性甚至错误的投资决策。而金融消费者作为金融市场中重要的资金供给、风险吸收和价格接受的主体,也置身于信用风险、道德风险和系统性风险之中,这就决定了以金融消费者为主导的金融风险规制规则。

因此,为了矫正这种不平等的交易关系,增强金融消费者理性选择的能力,我国金融法的制度设计中引入了金融服务者的适当性原则、说明义务等一系列保障金融消费者权益的制度构造。除此之外,可以建立金融消费者分类制度,允许专业金融消费者、高资产净值金融消费者和机构金融消费者参与投资,鼓励其以套利交易挤出噪声交易者;建立完善金融消费者保护基金制度,完善金融消费者救济机制;加强金融各细分行业的协同作用来保护金融消费者,同时建议消费者协会设立金融消费者保护工作委员会切实强化金融消费者保护的职能。

 

| 业务协调三部 丁华明 赵子如

 


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